Proposta in quattro documenti
La proposta è corredata di un Explanatory Memorandum che approfondisce motivazioni e orientamento della proposta medesima e di 4 documenti distinti, puntuali e incisivi che intervengono, tra l’altro, sulla disciplina dell’IVA per le vendite a distanza e su quella che governa la Nomenclatura Combinata: proposta per la modifica della Nomenclatura Combinata in relazione al trattamento delle vendite a distanza e del Regolamento 1986/2009 franchigie doganali, proposta di modifica della Direttiva IVA sempre con riferimento alle vendite a distanza, valutazione di impatto della riforma del Codice e un sommario della valutazione di impatto medesima.
Trattandosi di un vero e proprio ridisegno dell’intero assetto della dogana unionale, il processo di trasformazione in regolamento della proposta della Commissione passerà attraverso diverse fasi: si partirà dal feedback fornito dagli stakeholders unionali, destinato a concludersi il 27 luglio 2023, per giungere all’approvazione finale della proposta da parte di Parlamento e Consiglio dell’Unione, attesa per fine estate o inizio autunno 2023. I testi ad oggi disponibili potrebbero, quindi, essere oggetto anche di modifiche profonde: quello che non cambierà sarà l’impostazione sistemica con le sue imprescindibili conseguenze in termini di istituti innovativi, primi fra tutti l’EU Customs Data Hub e la EU Customs Authority: anche in ragione del fatto che la proposta è stata oggetto di valutazione congiunta tra Commissione e autorità doganali degli Stati membri che hanno sostanzialmente dato il loro benestare.
Obiettivo riorganizzazione strutturale
Sotto il profilo strutturale, la proposta di Codice si articola in 15 titoli e 265 articoli, a fronte degli 11 titoli e dei 288 articoli del Codice attualmente in vigore (CDU-Reg. (UE) 952/2013). I titoli della proposta sono stati sviluppati seguendo logiche e principi profondamente diversi da quelli adottati per la redazione del Codice Doganale vigente anche se, per gli istituti più tradizionali che hanno provato di poter “resistere” alla riforma (origine delle merci, regimi doganali, garanzie, obbligazioni, etc.), il contenuto dei singoli articoli rimane sostanzialmente immutato. Cosa resa evidente anche dalla tabella di correlazione tra attuali e futuri articoli.
La riorganizzazione strutturale risponde all’esigenza di una lettura più coerente alle dinamiche del commercio internazionale e delle procedure doganali. Gli elementi che caratterizzano più significativamente la proposta sono di natura procedurale/dinamica e, principalmente:
- l’estensione significativa delle semplificazioni doganali, in particolare per coloro che decideranno di ottenere lo status di Trust and Check Trader (status che va parzialmente a sovrapporsi con quello di AEO-C) e che rappresenta quel maggior livello di compliance cui far corrispondere benefici ancor più incisivi, originariamente definito AEO+ (o AEO plus), anticipato talora dalla disciplina adottata dai singoli Stati membri;
- l’unificazione dei sistemi informativi, ad oggi incardinati in forme spesso diversissime nei 27 Stati Membri, con problemi di coordinamento e di allineamento molto significativi: unificazione che prenderà la forma di quello che la proposta definisce “EU Customs Data Hub”
- il superamento delle rimarchevoli differenze interpretative e applicative della legislazione unionale mediante la creazione di una EU Customs Authority con compiti di grande rilievo nel governo condiviso delle modalità di applicazione della normativa doganale in tutta la UE oltre che nella gestione dell’EU Customs Data Hub;
- la ridefinizione della disciplina del commercio elettronico transfrontaliero per le spedizioni di modico valore, in particolare l’e-commerce B2C (business to consumer), al fine, essenzialmente, di assicurare un vero level playing field rispetto al commercio interno tradizionale.
La proposta del nuovo Codice, pur essendo inevitabilmente destinata ad avere impatto anche sull’applicazione della normativa tributaria unionale, non detta alcuna disposizione in conflitto con la grande riforma dell’IVA unionale (ViDA – Vat in the digital age).
Uno sguardo ravvicinato
Volendo riprendere più da vicino gli elementi caratterizzanti della proposta, non possiamo non partire che dalla nascita del Trust & Check Trader: figura, o status, destinato a integrarsi con quello dell’ Authorised Economic Operator – AEO (che la proposta, peraltro, mantiene) rappresentando un’evoluzione dell’attuale AEOC (AEO Customs, ossia l’AEO per le semplificazioni doganali) sia sotto il profilo dei requisiti e delle modalità di gestione del rapporto con l’autorità doganale (ad esempio, l’obbligo di mettere a disposizione degli organi competenti un accesso alle contabilità aziendali al fine di consentire da remoto l’innesco di eventuali controlli) sia sotto il profilo dei benefici ottenibili: tra tutti, il superamento della necessità di presentare dichiarazioni in dogana e di attendere lo svincolo delle merci. Di fatto, in tal modo si passa da un controllo per transazione ad un controllo sistemico: il cosiddetto System Based Approach. Approccio che si concretizza nel monitoraggio e nella lettura dei dati aziendali in forma integrata, tenendo conto dell’evoluzione commerciale e logistica delle partite di merce importate o esportate.
Naturalmente, l’efficacia dell’azione di controllo e monitoraggio delle dogane non può non passare da altre due delle principali innovazioni introdotte dalla proposta, a loro volta da riconnettersi alla nuovissima struttura della EU Customs Single Window (ossia dello sportello unico doganale a livello unionale – già, peraltro, oggetto del Regolamento (UE) 2022/2399, in vigore dal 13 dicembre 2022 ma che potrà essere applicato non prima di qualche anno (2027?).
Si tratta dell’EU Customs Data Hub e della ridefinizione delle procedure connesse all’e-commerce transfrontaliero.
Analisi dei rischi più efficace e commerce
L’EU Customs Data Hub nasce come sistema informativo completamente nuovo destinato ad accogliere tutto il dialogo (ivi compresa la presentazione delle dichiarazioni doganali, gli esiti dei controlli e ogni forma di decisione doganale) tra operatori economici e autorità doganale, con modalità e interfaccia identiche in tutto il territorio unionale, rendendo possibile un’analisi dei rischi molto più efficace e consistente di quella possibile a livello nazionale: l’EU Customs Data Hub potrà integrarsi con tutti i sistemi unionali come, ad esempio, quelli connessi al freno alla deforestazione, al trattamento dei rifiuti, al Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), ai controlli sanitari, garantendo sia agli operatori economici sia all’autorità doganale una visibilità globale e dinamica degli scambi e della loro conformità globale alle politiche dell’Unione, ben oltre la dimensione della riscossione di dazi e imposte di vario tipo.
Lo sviluppo esplosivo delle transazioni in e-commerce, in particolare quelle B2C, ha preso alla sprovvista le dogane (e la normativa doganale), attrezzate, secondo le regole dettate dalla legislazione vigente, secondo la logica delle “merci tradizionalmente trasportate in grande quantità via cargo”. A fronte di tale inadeguatezza del “modello doganale”, che ha dovuto fronteggiare all’incirca 800 milioni di dichiarazioni per merci di modico valore nel solo anno 2022, vi è stata l’evidenza di un abuso sistematico della “soglia dei 150 euro” (quella al di sotto della quale non è prevista l’applicazione di dazi). Ciò, naturalmente, ha finito per distorcere la concorrenza a danno dei rivenditori unionali.
Per tale ragione, la proposta di nuovo codice si è mossa in due direzioni: da un lato, l’abolizione della soglia dei 150 euro con la conseguenza dell’applicazione dei dazi anche sui beni di valore inferiore a tale soglia e, dall’altro, la previsione di quattro scaglioni di dazio (dallo 0 al 17%, a seconda della tipologia delle merci, identificate per capitolo del sistema armonizzato). Inoltre, la proposta introduce la figura del cosiddetto deemed importer, ossia dell’operatore che assumerà tutti gli oneri e i rischi che spetterebbero all’effettivo destinatario delle merci. Deemed importer saranno, obbligatoriamente, tutti gli OMP (online-market place, le piattaforme di commercio elettronico). Essi dovranno riscuotere dal destinatario delle merci, includendoli nel prezzo connesso alla consegna del bene, tutti i costi relativi a dazi, IVA e altri oneri eventualmente presenti ma, soprattutto, il deemed importer risponderà alle autorità doganali di ogni eventuale violazione.
I tempi della rivoluzione doganale
La complessità e l’impatto della “nuova dogana unionale” (ispirata al principio del acting as one) e la conseguente centralizzazione di funzioni, mutamento di ruolo delle autorità nazionali e effettiva applicazione delle semplificazioni previste dal codice in modo uniforme in tutto il territorio dell’Unione) comporterà tempi a dir poco lunghi, se non lunghissimi per la sua attuazione: l’avvio dello status di Trust and Check Trader è fissato al 2028, così come la nuova regolamentazione dell’e-commerce mentre l’EU Customs Data Hub partirà nel 2032 su base volontaria per divenire il nuovo sistema unico nel 2038.
La Commissione, con la nuova proposta di Codice doganale, ha voluto porre in massima evidenza, soprattutto, l’interconnessione tra l’attività delle dogane e la protezione di persone e ambiente, conferendo alle dogane stesse un ruolo fortemente attivo nella sorveglianza del mercato e nello sviluppo di un commercio sostenibile, favorendo anche l’implementazione del digital passport for products,ipotizzato dalla proposta di Iniziativa per i Prodotti Sostenibili (COM/2022/142 final). La Commissione ha anche posto l’accento sulla necessità di far sì che l’EU Customs Data Hub utilizzi largamente gli strumenti di data science (incluse le soluzioni di Intelligenza Artificiale) per giungere ad analisi dei rischi, economiche e predittive, capaci di anticipare i rischi connessi all’importazioni di merci nella UE (considerandum n. 20 della proposta)
Torneremo ai lettori di Global Watch con approfondimenti specifici man mano che le posizioni degli stakeholders, le risposte della Commissione e, infine, l’adozione del Regolamento da parte del Parlamento e del Consiglio renderanno questo nuovo Codice Doganale dell’Unione il quadro di riferimento vincolante per l’evoluzione degli scambi internazionali per i prossimi, diciamo, venti anni…